与征地相关的行政处罚涉诉案件裁判规则汇总

长期以来，处理与征地有关的行政处罚涉诉、涉访案件是各级政府的重要工作，本文回顾整理近两年200余份行政判决书，现将相关的裁判规则简述如下：

一、住建局责令限期拆除的行政处罚决定因认定为违法建筑属事实不清，证据不足，且其在作出处罚决定前亦未履行告知、听证等法定程序，该行政处罚行为被撤销。

关于儋州市住建局作出的行政处罚决定是否合法的问题。儋州市住建局作出行政处罚决定，认为王振东的房屋违反了城乡规划法规定，属违法建筑，并责令其限期拆除，但并没有提供相应证据。而实际上，王振东房屋所占用土地已于1993年就被征收为国有，地上房屋没有及时被拆除一直遗留至今，系征地行为不完善导致的历史遗留问题，儋州市住建局对此认定为违法建筑属事实不清，证据不足，且其在作出处罚决定前亦未履行告知、听证等法定程序，属程序违法。原审判决撤销儋州市住建局作出的行政处罚决定，并无不当，应予维持。

见《王振东与儋州市人民政府、儋州市住房和城乡建设局行政强制二审行政判决书》海南省高级人民法院（2015）琼行终字第296号。

二、市政府在作出收回宅基地的批复前，未给宅基地使用人陈述异议的机会，程序违法，且未列明收回宅基地的事实、理由和法律依据，该批复被撤销。

被上诉人批准越塘合作社收回上诉人的宅基地，直接影响上诉人重大利益。根据正当程序的要求，被上诉人作出被诉批复前，应当给予上诉人陈述和申辩的权利，并核实与收回有关的要件，如是否符合法律规定的条件以及涉案表决书的真实性等。但是，被上诉人仅向越塘合作社了解情况，未给予上诉人陈述异议的机会，就批复同意注销上诉人的鹤集用（1993）第010439号《集体土地使用证》，由越塘合作社收回，违反了正当程序的要求，属于程序违法，且被诉批复未列明同意越塘合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，上诉人在诉讼程序中对其亲属表决同意收回自己宅基地使用权的真实性也持有强烈异议，属于主要事实不清，依法应予以撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。被上诉人应重新审查越塘合作社的申请，并依法作出同意与否的决定。

见《冯汝江与鹤山市人民政府同意收回宅基地使用权纠纷判决书》广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第654号

三、在非上访地进行非正常上访属于扰乱公共场所秩序的行为，对上访人作出拘留十天的行政处罚决定合法。

赵淑环对征地补偿有异议，应通过正常途径解决问题。其于2015年1月30日到北京市中南海周边非上访地进行非正常上访，属于扰乱公共场所秩序的行为。永吉县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》对其作出拘留十天的行政处罚决定并无不当。赵淑环在一审、二审时均未请求因违法占地造成的人身损害赔偿，在申请再审过程中提出该项请求本院不予支持。

见《赵淑环诉永吉县公安局、吉林市公安局治安行政处罚再审申请行政裁定书》吉林省高级人民法院（2016）吉行申80号

四、县政府对农业局的批复，在对相关权利人产生了实质的影响后，内部行为外部化，属于可诉的行政行为。

关于临高县政府作出的13号批复是否可诉的问题。临高县政府于1997年3月6日作出的13号批复系针对临高县农业局递交的《关于重新确定原农委三福宿舍区土地权属的请示》所作出的批复，该文件已抄送给县国土局、司法局、临城镇政府、三福村委会和王家柱等单位和个人，且该批复的内容是将三福荒塘26亩土地安排给临高县农业局使用，而陈月华主张的纠纷地就在该26亩土地范围内，临高县政府的批复已经外部化，且对相关权利人产生了实质的影响，故属于可诉的行政行为。

见《上诉人陈月华因诉被上诉人临高县人民政府及原审第三人临高县农业局行政批复纠纷二审行政判决书》海南省高级人民法院（2013）琼行终字第197号

五、行政处罚行为未能提供能够充分证明上述事实的相关证据材料，也没有进行现场核查的相关记录及照片，属认定事实不清，证据不足，市政府也没有将处罚决定直接送达相对人，程序上不合法。无偿收回国有土地使用权的处罚决定被撤销。

首先，市政府依据《海南省闲置农业用地处置规定》第四条之规定，决定无偿收回太阳神公司国有土地使用权，这是对太阳神公司使用土地情况实施的一种行政处罚行为。对此，市政府应当举证证明太阳神公司在使用土地过程中存在违法情形，即在受让土地上仅是进行土地平整，未搞任何开发建设，造成土地闲置时间超过两年以上。但是，市政府在其提供的《闲置土地处置呈报表》上仅对上述事实作了陈述，并在＂处理依据和意见＂一栏中补填了＂农民提出欠补偿请求退地，公司提出变更用途＂，未能提供能够充分证明上述事实的相关证据材料，也没有进行现场核查的相关记录及照片，属认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。其次，市政府在作出处罚决定过程中，仅于2002年1月17日在报纸上公告了《关于拟收回国有土地使用权的事先告知书》，没有依法直接送达行政相对人太阳神公司，致使太阳神公司没有在公告规定的三日内行使要求听证的权利，虽然太阳神公司在2002年2月5日向政府提出了申辩意见，但国土部门没有对太阳神公司提出的申辩意见给予答复，也没有要求太阳神公司提供已经进行开发建设的相关证据，从而对土地利用实际情况作进一步调查核实，以致于现在土地上所废置的猪栏、鱼塘等设施，以及饲料加工厂的厂房、道路等是否在处罚前已经存在不得而知。再次，市政府也没有将处罚决定直接送达太阳神公司，程序上不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定的法定要求。综上，市政府上诉理由不能成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，撤销市政府作出的无偿收回国有土地使用权的处罚决定并无不当，应予维持。

六、管理委员会在对养猪场实施拆除前，没有作出任何相应的处理决定，自行直接对相对人的养猪场实施强制拆除的行为被确认为违法。

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，非法使用土地，由县级以上人民政府或者土地行政主管部门进行处理。根据《土地违法案件查处办法》第二十五条规定：经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。第三十四条规定：当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地管理部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行。上诉人西安浐灞生态区管理委员会在2011年4月16日对张永安养猪场实施拆除前，没有作出任何相应的处理决定，自行直接对张永安的养猪场实施强制拆除，其行为违反法律有关规定，不符合法定程序，超越职权。

七、行政行为未经有权机关认定为违法，即为合法的行政行为。

关于涉案土地的征收等行为。本案所涉土地征收行为发生在1982年，之后经过土地收回、出让及转让等行为，上述行为未经有权机关认定为违法，即为合法的行政行为。1982年的土地征收行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施之前，属于历史遗留问题，不具有可诉性。

见《徐松廷与平度市人民政府行政处罚二审行政判决书》山东省高级人民法院（2016）鲁行终267号

八、拆除未经政府有关职能部门批准而自建的违章建筑不属于侵犯其合法权益的情形，这部分不应获得国家赔偿。

至于原告提出法院不应认定原告是否违法的问题。相关法律规定，人民法院审理案件，对有关涉案事实具有确认的权利，只是对行政违法没有行政处罚权。虽然上诉人仁化县人民政府拆除上诉人叶呈胜、叶呈长、叶呈发的涉案房屋程序违法，但经2013年12月12日韶关市中级人民法院已经生效的（2013）韶中法行初字第70、71、72号行政判决确认，叶呈胜、叶呈长、叶呈发的涉案房屋是未经政府有关职能部门批准而自建的违章建筑，因此，拆除涉案房屋不属于侵犯其合法权益的情形。根据上述法律规定，叶呈胜、叶呈长、叶呈发请求赔偿拆除涉案房屋损失的理由不能成立。

《叶呈胜，叶呈长，叶呈发，仁化县人民政府与其他二审行政判决书》广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第101号

九、拆除非法占用在土地上新建的房屋，该处罚内容涉及被处罚人的重大利益，县国土局并未提供证据证明其在行政处罚过程中明确告知了被处罚人享有要求听证的权利，该行政处罚被撤销。

关于芦溪县国土局作出的芦国土资罚字[2015]007号行政处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。该法条的立法本意，即在涉及被处罚人重大利益的行政处罚决定上，行政机关应本着谨慎的态度，充分听取被处罚人的陈述与申辩，客观上以保障被处罚人的合法权利。本案中，芦溪县国土局作出的芦国土资罚字[2015]007号行政处罚决定的内容为责令改正违法用地行为并在15日内拆除非法占用在土地上新建的房屋，该处罚内容涉及被处罚人周其亮的重大利益，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，芦溪县国土局在作出该行政处罚决定之前应当告知周其亮其有要求举行听证的权利，如果周其亮要求听证，那么芦溪县国土局应当组织听证。芦溪县国土局并未提供证据证明其在行政处罚过程中明确告知了被处罚人周其亮享有要求听证的权利，属于行政处罚程序违法，应予纠正，故芦国土资罚字[2015]007号行政处罚决定应予撤销。关于芦溪县政府的行政复议程序是否合法的问题，当事人均未提出异议，经本院审查，芦溪县政府在本案中的行政复议程序合法，并无不当之处，然其维持芦国土资罚字[2015]007号行政处罚决定属复议结果错误，故芦府复决字[2015]2号行政复议决定属应予撤销。

见《周其亮诉芦溪县国土资源局行政处罚一案二审判决书》萍乡市中级人民法院（2016）赣03行终21号

十、建成10年之久的违法建筑，因该房屋一直处于非法占用土地的持续状态，对其行政处罚并未超过法律时效。

涉案土地属农村集体土地，上诉人未经批准在该集体土地上建房，该房屋违法与否并不因建设时间的长短转化，亦不因土地是否被征用转化。故，上诉人主张涉案房屋为合法建筑，系其合法私有财产，与事实不符，本院不予支持。该房屋一直处于非法占用土地的持续状态，被上诉人某县国土资源局根据调查的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对张某甲进行责令退还非法占用土地，自行拆除建筑物及其他设施，并处6960元罚款，并无不当。

见《张某甲与泗水县国土资源局行政处罚二审行政判决书》济宁市中级人民法院（2015）济行终字第240号

十一、畜禽舍建设前未取得设施农用地审批手续，属于非法占地，在土地征收过程中不能得到补偿。

本院认为，行政机关作出和实施行政强制行为时，应依法执行《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。本案中，被告没有提交其作出行政强制执行行为的职权依据和法律依据，《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”本案中，被告龙城区政府承认2014年4月将原告承包地内未有合法手续的设施农业建筑物和其他设施强制拆除，其作出行政强制执行的基础行政行为是朝阳市国土资源局作出的朝国土资行处字〔2014〕第333号行政处罚决定。但该行政处罚决定的作出机关是朝阳市国土资源局，其作出行政处罚后，如果被处罚人既未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼又不履行的，朝阳市国土资源局若自身有行政强制执行权则自己依法强制执行，若自身没有行政强制权则应向人民法院申请强制执行，本案被告龙城区政府直接以自身名义予以行政强制执行朝阳市国土资源局的行政处罚决定，属超越职权行为。且被告实施行政强制执行行为时，亦没有履行催告、听取当事人陈述申辩、作出行政强制执行决定书、公告等行政强制法规定的行政强制行为一般性程序规定，原告要求确认被诉行政强制行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。被告提交的事实证据材料主要是朝阳市国土资源局作出的朝国土资行处字〔2014〕第333号行政处罚决定的事实证据材料，与本案审查客体行政强制行为不属同一行政行为，不具有证明本案被诉行政行为合法的证明效力，但与本案具有关联性，且原告方亦承认畜禽舍建设前未取得设施农用地审批手续，其非法占用农用地进行设施农业建设的土地违法行为成立，其要求对违法建筑给予补偿的诉讼请求没有法律根据.

见《朝阳市中级人民法院行政判决书》（2016）辽13行初26号

十二、区人民政府在组织进行强制拆除时，应依法向行政相对人告知有关权利义务，并按法律规定制作并送达相关行政法律文书，实施强行征占土地的行政行为违法。

河北省茅荆坝（蒙冀界）至承德公路建设项目系国家和省重点工程项目，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。承赤高速公路建设项目，属于国家重点工程项目，其实施主体（双滦段）理应为双滦区人民政府。被告主张没有参与实施强拆行为，但未向本院提供相应证据证明其主张成立，对于被告的辩解理由本院不予支持；同时，依据承德市中级人民法院作出的已经发生法律效力并具有法律羁束力的（2014）承行终字第65号行政裁定的具体认定，被告双滦区人民政府组织人员实施强行征占土地的具体行政行为是可诉具体行政行为，被告主体资格适格，据此，关于被告主张被告主体资格不适格的辩解理由本院不予支持。本案中，虽然公路建设项目已经国家有关部门予以合法审批，但被告双滦区人民政府在具体组织实施过程中，应该严格按照法律、行政法规规定的程序办理。依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》及相关法律、法规之规定，被告双滦区人民政府在组织相关部门人员进行强制拆除时，应依法向行政相对人告知有关权利义务，并按法律规定制作并送达相关行政法律文书，严格依照法律规定的程序实施行政行为，以确保行政行为的合法性和正当性。而事实上，被告在2013年7月15日组织人员实施行政行为前，未向原告送达任何行政法律文书，庭审中亦未提供任何经告知、催告等符合法律规定程序的证据材料，故被告于2013年7月15日组织人员所实施的强行征占原告土地行政行为程序违法，对于原告要求确认被告行政行为违法的请求本院予以支持。依据《中华人民共和国行政行法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决确认被告承德市双滦区人民政府于2013年7月15日组织人员实施强行征占土地的行政行为违法。

见《王树等五人与承德市双滦区人民政府强行征占土地行为违法二审行政判决书》承德市中级人民法院（2016）冀08行终77号

十三、行政处罚决定被确认违法是行政赔偿诉讼请求的前提。

本案系上诉人徐元仙认为被上诉人度假区分局所作昆公（滇太）行罚决字〔2014〕46号《行政处罚决定书》违法并侵犯其合法权益，所提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”之规定，行政赔偿的前提是行政行为被确认违法。而针对上诉人对本案所涉《行政处罚决定书》所提起的行政诉讼一案，本院经审理作出（2015）昆行终字第93号行政判决，已驳回上诉人的上诉，维持了一审人民法院“驳回上诉人一审诉讼请求”的判决结果。故上诉人在行政处罚决定未被确认违法的情形下，所主张的行政赔偿诉讼请求依法不能成立。

见《徐元仙与昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局治安处罚行政赔偿二审行政赔偿判决书》昆明市中级人民法院（2015）昆行终字第103号