律师顾问从“无偿献策”到“外包服务”

本报记者丁国锋
　　上世纪80年代末,“公办”律师身份改制转换,律师以具有“中立”地位的法律服务工作者的角色,参与到政府“办三产”、乡镇企业转型等涉政府经济纠纷解决“出谋划策”上。随着依法治国进程的持续深入推进,律师受聘基层政府法律顾问,依托其“社情民意瞭望哨”、身份相对独立的职业特性和精通各种类型法律实务的专业优势,逐步介入到政府决策、社会治理、依法行政的参谋、咨询和实务运作,特别是律师参与法律风险评估、群众信访、化解复杂社会矛盾纠纷的作用日趋彰显,政府法律顾问经过20多年发展,遇到了飞速发展的新机遇。
　　江苏省从2009年年初就将“建立政府法律顾问制度”作为一项重要工作从各个层面积极推进,到2011年全省市、县两级政府法律顾问团组建率均已达到100%。2013年,江苏省司法厅又将政府法律顾问工作纳入公共法律服务体系建设同步推进,不断拓展政府法律顾问服务产品,大力提供律师专业服务能力,并由此推进了乡镇、城市社区、村的法律顾问组织体系建设。
　　《法制日报》记者近日在苏州、无锡、南通等地基层采访了解到,为市县镇三级政府“主官”配备专职法律顾问,为行政机关和执法部门配备专职律师团队建立稳定的法律顾问制度,对促进地方又快又好发展,有效推动法治政府建设进程具有积极意义。
“专业化”“精英化”“团队化”的高水平法律服务,让政府首长“尝到了法律风险前置的甜头”,政府决策的不少“神秘领域”也向律师逐步敞开了大门
　　2009年7月,肖翔、钱虹、沈同仙等10名具有不同法律服务领域专业优势的律师,从时任苏州市市长阎立的手中接过聘书,担任任期两年的苏州市政府法律顾问。苏州市同时还出台了《政府法律顾问工作规则》,在苏州市司法局设立了市政府法律顾问工作领导小组办公室,对政府法律顾问律师尝试进行日常管理,并在江苏率先建立了以“市政府法律顾问费”为预算项目的财政预算经费保障机制。
　　“参与地方立法起草调研,对市政府决策、行政措施乃至突发事件应急处置提供法律意见书,审查以市政府名义对外签订的民商事合同,承担市长信箱处理和评估,参与信访维稳工作,涉政府诉讼处理等,一共有七八项具体事务。”肖翔律师掰着指头给记者细数着,“印象最深的是,老百姓投诉到市长信箱后,市长会批示到具体经办部门,我们的职责就是以中立调查的方式,联系当事人,询问事项是由哪些部门处理的、怎么处理的、满意不满意、经办部门态度怎么样。每个律师一年起码办理三四十件。”
　　“成为市政府法律顾问,对律师行业价值和地位一定有提升,对领导决策方式也有一个潜移默化的改变。”钱虹律师所在的律师事务所有24名律师,去年人均业务收费额突破百万元,虽然一年仅能从市政府获得两万元经费补贴,但该所还是确定了4名律师与钱虹搭成一个服务团队,负责涉政府法律实务运作。
　　“虽然我们有市政府法律顾问这个身份,但按照市里文件规定,我们都不得以这个身份对有关部门和当事人施加影响,一旦出现这种问题会被解聘。”钱虹说,当顾问的好处是,随着专业法律服务质量越来越受到认可,特别是“风险把控”的角色作用日益显现,很多新类型法律服务产品相继浮现,土地拆迁合法性审查问题、城镇化推进等热点领域的法律意见书、政府重大工程的法律风险控制以及公共采购服务、信息化建设、合约体系架构等建设领域热点难点问题都会接触到。正是这种“专业化”“精英化”“团队化”的高水平法律服务,让政府首长“尝到了法律风险前置的甜头”,政府决策的不少“神秘领域”也向律师逐步敞开了大门。
　　律师专业顾问服务的内容还远不止于此。据了解,同时与苏州工业园区建设规划局、招标办签约担任法律顾问的钱虹,近年来还列席了国有金鸡湖投资发展公司的每一次项目论证会,并为建设领域相继开办了二十多场法律培训课程。
　　具有苏州大学法学院教授身份的沈同仙,仅在处理国家出台养老保险转移接续办法后引起企业员工退保信访过程中,就为600多人开课宣讲劳资权益保护,化解群众因政策变化产生的各种疑惑。“经济转型期间,劳资问题牵动着社会稳定,我们丝毫不敢怠慢,肩负的责任确实很大。”沈同仙说。
律师为政府领导顾问法律事务,在大多数地方还停留在事后处理纠纷“灭火”层面上,还没有建立稳定高效的外包服务机制
　　曾几何时,律师提供免费法律咨询成为体现职业精神、奉献社会的一种形式。然而,这种方式是否具有可持续性?是否能一直保持着活力,让服务对象享受到高质量服务呢?
　　《法制日报》记者了解到,与会计、评估、审计、专利商标代理服务,人力资源、房地产、金融保险证券等中介服务,以及商贸、科技、文化等领域中介服务类相比,律师服务有些不同之处——在政府法治领域长期存在着“认识差”,一定程度上影响着政府决策法治化的广度和深度。
　　“政府购买法律服务需求的大小,和当前对律师服务价值认识不一的情况密切相关。”苏州市司法局局长朱正分析认为,律师为政府领导顾问法律事务,在大多数地方还停留在事后处理纠纷“灭火”层面上,还没有建立稳定高效的服务机制,如果在机制上缺乏突破,将制约政府通过购买方式获得高质量的法律服务。
　　“专业法律服务在政府决策过程中,逐步给领导带来了法律平等的思想认识,有利于逐步摒弃领导权力垄断的旧习,但在法律顾问本身的运作机制上,外包服务理念还没有树立起来。”南通市崇川区政府办副主任、法制办主任赵江认为。
　　无锡市司法局副局长刘益良则认为,政府法律顾问工作更加需要政府作为推动主体,一方面解决组织模式和机制不完善问题,另一方面解决服务对价模式的多个“瓶颈”问题,对一些需要深入法律服务的领域,可以尝试专项服务外包、服务招标方式,明确权责,提高服务专业化程度。
　　无锡市政府金融办副调研员邱士安介绍说,在推动无锡企业上市过程中面临许多问题,如政府怎么抓?怎么既避免大包大揽,又定位准确?政府设立10多亿元的引导资金怎么来吸引全球著名投资基金进驻无锡?在解决这些问题时,大部分文件、章程的调研起草,融资、人才落户等具体事务,都离不开宋政平律师带领下的法律服务团队的支持。
　　“我们基于国外成熟模式的经验,提出建立一个资本市场平台的建议,得到了金融办的采纳,并成为专家组的成员之一。我们对照市政府常务会议纪要确定的产业引导精神,对每个项目进行法务把关,细致核规,对其中哪些规定需要由市政府进一步解释的,出具法律意见,这些措施确实弥补了过去政府法律事务精准度不足问题,也获得了投资企业的高度认可。”宋政平律师介绍。
　　与无锡市轨道办签约法律顾问的范永明律师,带领着律师事务所6人团队,为无锡轨道交通建设服务了5年,1000多个招投标文件必须盖上他的个人印章,轨道办才会盖上公章。“记得最大一个合同有2000多页,都是枯燥无味的文字,有哪一个问题之前没有遇到,还要从头学习研究,工作量和压力太大了。”范永明引以为傲的是,至今该项目没有因为腐败而抓走一个人,也没有发生任何纠纷。“权力关进了制度的笼子里,我们的专业化法律运作机制首先就保护了一大批干部”。
律师团队独立把关为领导设置了一道“防护线”,对行政和经济工作中难以避免的“随意性”套上了“紧箍咒”
　　记者采访了解到,目前在江苏各地,政府法律顾问形式出现了政府文件聘用、协议聘用、服务包干聘用等不同模式。在南通,2012年5月起所辖7个县区全部以“一对一”模式建立律师和县区政府领导班子的挂钩服务机制,其中,崇川区还建立了以政府法律顾问室为主架,区政府主要领导配备首席法律顾问、政府分管领导配备专业法律顾问、街办和区直机关领导配备单项法律顾问为支撑的“1+3”政府法律顾问新模式。
　　担任崇川区两任区长法律顾问的律师吴文彬说,仅在该区南大街改造项目中,就先后参加了5次会议,并在与苏宁电器合作开发框架协议中逐条审查把关,先后三易其稿。
　　对接副区长杨春红的律师宋晖介绍,从“受邀式服务”到“主动式服务”,副区长分管下的计生部门的每一个行政处罚、听证、非诉执行都要配上一个法律意见书。
　　担任分管副区长法律顾问、又担任区房屋征收办法律顾问的李小飞律师则坦言,涉及利益群体问题,法律事务往往从房屋确权开始就需要介入,信息公开、评估报告审查、签约,甚至诉讼、信访,去年花去了一半精力,但自己无意间也成为了这个领域的专家,职业荣誉感比较强烈,就是“收益”与“付出”还不成比例。
　　通过建立政府法律顾问机制获得“法律智库”“法律外脑”的行政机关,无疑深刻认识到了其中最重要的价值。
　　无锡市惠山开发区管委会财政局长薛颖介绍,开发区兼具政府和企业两种性质,遇到的问题十分复杂。该区刚成立之初,想建立独立的法务部门,但又想不如“服务外包”来得专业。从2002年起,该区与丁嘉宏律师签约至今,所有涉及到的合同都由律师团队独立把关,实际上为领导设置了一道“防护线”,对行政和经济工作中难以避免的“随意性”套上了“紧箍咒”。　
购买法律服务,让法律专家对重大事项“把脉”,花的是小钱,解决的是大问题。法律顾问参与社会治理的热情得到提升,为市政府决策参考开辟了一个新平台
　　《法制日报》记者采访了解到,随着公共法律服务体系建设在江苏全省深度推进,作为重要一环的政府法律顾问工作,在短短两年时间里弥补了之前数十年发展的不足。
　　江苏省司法厅一份《全省政府购买律师法律服务调研报告》显示,2013年、2014年江苏各地购买律师法律服务经费总额达2815.47万元,其中1051.2万元为政府法律顾问经费。从2014年情况看,全省13个省辖市、100个县(市、区)中,仅有3个省辖市、39个县(市、区)政府法律顾问工作没有列入经费保障,“无偿服务”机制逐步变为少数。
　　深入分析数据还可以发现,2014年苏南地区5个省辖市经费额度占全省69%,显示经济发展水平与政府法律服务需求成对应状态。此外,由于市场准入机制不健全、提供服务内容不明确、市场准入机制尚不健全等因素,客观上还制约了政府财政部门的立项,目前全省仅有8个地区的10个项目是计划针对服务内容提出服务资质和标准,通过政府招标的形式进行采购,其余均为项目单位指定购买特定服务机构提供法律服务。
　　调研报告还认为,目前乡镇、社区、乡村的法律服务需求不清晰,针对性法律服务产品少,均在客观上制约了基层政府购买律师法律服务积极性。
　　在政府法律顾问机制建设起步较早、措施较具体的苏州市,为了解决“顾而不问”的问题,苏州市人民政府办公室2014年2月下发了《政府法律顾问工作考核办法》,明确每年7月底由司法局作为领导小组办公室组织实施对履职、承担义务、遵守纪律、参与公益等情况的具体考核计分,作为下一期顾问人选的依据。
　　“让法律专家对重大事项把脉 ,花的是小钱,解决的是大问题。”苏州市副市长张跃进介绍说,苏州为此明确了司法局、政府法制办对政府法律顾问工作的分工,即由市司法局具体研究这项制度如何完善推进,并对律师进行日常管理,由市政府法制办负责交办具体事务,并将法律意见组织反馈。法律顾问参与社会治理的热情得到提升,仅撰写的调研文章和建议已达20余篇,为市政府决策参考开辟了一个新平台。
　　“从免费服务到购买服务,体现了江苏各级政府对律师业的认同和律师发挥出作用的认可。”江苏省司法厅厅长柳玉祥说,江苏省财政厅已将法律服务项目纳入《江苏省2014年度政府购买公共服务集中采购指导目录》,江苏将建立完善政府法律顾问的服务质量绩效评价机制,并将政府购买服务向政府部门和乡镇(街道)延伸,使之在各级政府运用法治思维、法治方式深化改革、推动发展中发挥重要作用。
　　本报南京3月30日电　　
　　记者手记
　　从担任“灭火队员”,到成为依法决策环节重要一员；从口头服务、电话服务、无偿服务,到通过服务外包形式提供高质量专业服务；从1989年司法部发布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》首次提出,到十八届三中全会明确要求普遍建立法律顾问制度,政府法律顾问工作已经走过了25年。

　　我们需要充分认识到,专业、透明、高质量的法律服务,对政府行为中存在的腐败渎职和乱作为是一把利剑,与权力垄断、大包大揽、暗箱操作等旧弊也格格不入,但对建立廉洁政府、法治政府则是福音,因为通过希望严格遵守法律这个“游戏规则”办事的人来说,专业法律服务发挥的避免走弯路、走错路的作用不言而喻,只要我们的创新机制建立在更加公开、透明的轨道上运作,就会实现社会效果、法律效果的双赢。当然,律师职业队伍需要进一步加强专业素养、诚信意识,使之有能力承接法治社会建立过程中的各种挑战,律师担任政府法律顾问这一中国特色的法律服务制度的重要方式,有望在依法治国大背景下破除观念认识的藩篱,迸发出崭新的活力。